La crédibilité budgétaire, ancrage d’une économie plus performante pour l’Afrique
Des budgets crédibles aux yeux des citoyens, fondés sur les recettes et les dépenses promises, sont essentiels pour améliorer les résultats économiques. Or, les pays d’Afrique subsaharienne ont de plus en plus de mal à exécuter leurs plans budgétaires. Le durcissement des conditions financières, les tensions grandissantes sur la dépense et la fréquence des chocs creusent le fossé entre les promesses des gouvernements et la réalité de leur action, et finissent par miner de manière plus générale la crédibilité et l’efficacité de la politique budgétaire.
Un récent document départemental du FMI explique en quoi la crédibilité budgétaire contribue aux résultats macroéconomiques, pourquoi elle reste difficile à assurer dans la plupart des pays de la région, et ce que les dirigeants peuvent faire pour renforcer les dispositifs budgétaires dans un monde soumis à des incertitudes grandissantes. Les auteurs de l’étude — Pablo Lopez Murphy, Can Sever, Félix F. Simione et Qianqian Zhang — répondent à nos questions et résument les grandes conclusions et les principaux enseignements de leurs travaux.
1. Quelles sont vos conclusions et en quoi peuvent-elles surprendre les lecteurs ?
Les écarts entre plans et résultats budgétaires en Afrique subsaharienne ne sont pas un phénomène sporadique ; ils sont persistants et souvent considérables. À partir d’une nouvelle base de données couvrant 39 pays de 2021 à 2024, l’étude montre que les résultats budgétaires s’écartent habituellement des budgets adoptés dans l’ensemble de la région.
Les déficits dépassent fréquemment les prévisions, principalement du fait de projections de recettes trop optimistes ou du gonflement des dépenses courantes primaires. Les dépenses courantes — salaires de la fonction publique, biens et services et transferts — dépassent systématiquement les enveloppes budgétaires et expliquent pour l’essentiel le surcoût des dépenses globales. Il importe de souligner que ces dépassements tendent à s’accroître en présence de rentrées exceptionnelles, ce qui laisse supposer une faible maîtrise des dépenses et un comportement procyclique. Il est en outre fréquent de sous-estimer les charges d’intérêts, ce qui accentue les tensions déficitaires.
En revanche, les dépenses en capital sont généralement sous-exécutées, notamment lorsque les recettes fiscales ne sont pas à la hauteur des prévisions ou que les dons sont retardés. Dans la pratique, les investissements dans les routes, les écoles, les soins de santé et les infrastructures deviennent les leviers d’ajustement résiduels face aux tensions budgétaires, ce qui est préoccupant dans une région où les besoins de développement sont considérables. Des hypothèses trop optimistes sur les dons ont souvent pour effet de creuser les écarts de financement, qui ne se manifestent que dans le courant de l’exercice.
2. Votre étude contribue-t-elle aux thèses classiques sur la crédibilité budgétaire ou les remet-elle en question ?
L’étude ne se limite pas à établir si les objectifs budgétaires sont manqués et de combien. Elle cherche systématiquement à savoir pourquoi ils ne sont pas tenus.
Pour mieux le comprendre, elle se centre sur la composition des écarts et non pas simplement sur le dérapage global. Nous mettons en lumière les liens entre l’optimisme des prévisions de recettes, la procyclicité des dépenses courantes et la sous-exécution systématique des budgets d’équipement dans le processus de mise en œuvre. Cette distinction est importante, car un même déficit budgétaire peut s’expliquer par des problèmes sous-jacents différents et, partant, exiger des ripostes différentes.
D’après nos conclusions, la crédibilité des budgets dans la région se heurte principalement à de profondes faiblesses structurelles. Cela va à l’encontre du discours selon lequel les écarts sont essentiellement attribuables à l’effet ponctuel des erreurs de prévisions, des chocs imprévus ou des besoins de dépenses exceptionnels, comme le supposent souvent les dirigeants.
Notre analyse renforce en outre le rôle des institutions budgétaires en soulignant leur fonctionnement comme ancrages effectifs de la politique budgétaire. Globalement, nous insistons sur le fait que la crédibilité du budget ne se limite pas à l’exactitude des prévisions ; elle soulève une question stratégique et institutionnelle beaucoup plus vaste qui touche profondément la gestion de l’économie.
3. Pourriez-vous être plus précis ? Pourquoi la crédibilité du budget importe-t-elle, notamment pour l’Afrique subsaharienne et dans la conjoncture actuelle ?
Un budget n’est pas simplement un document technique. Il traduit les grands engagements d’un gouvernement : il fixe les priorités, attribue les ressources limitées, et communique les orientations budgétaires. Lorsque ces engagements ne sont jamais tenus, la discipline s’affaiblit et les incertitudes macroéconomiques s’accentuent, minant la confiance des citoyens, des investisseurs et des partenaires techniques et financiers.
Les enjeux de la crédibilité budgétaire sont particulièrement élevés en Afrique subsaharienne dans la conjoncture actuelle. Sur fond de repli de l’aide extérieure et d’alourdissement du fardeau de la dette, les états ont plus de mal à se financer. Ils doivent en outre gérer des chocs récurrents, allant des pandémies aux catastrophes naturelles en passant par l’instabilité des cours des matières premières. Une pauvreté élevée et d’immenses besoins de développement et d’accompagnement social ne font qu’aggraver ces tensions, notamment dans un contexte de faible mobilisation des ressources intérieures. Dans cette situation, des budgets crédibles sont essentiels pour ancrer les anticipations, la stabilité macroéconomique et le développement à long terme.
4. Comment se traduisent les écarts sur le terrain ?
Les lois de finances commencent souvent par des projections de recettes et des plans de dépenses ambitieux. Lorsque les recettes ne sont pas à la hauteur ou que les financements sont retardés, les ajustements sont inévitables. Or, il est politiquement et socialement difficile de couper les dépenses courantes, telles que les salaires ou les transferts. De ce fait, les gouvernements préfèrent généralement réduire la voilure des projets d’équipement ou reporter leur exécution.
Les conséquences sont palpables : les routes ne sont pas terminées, les infrastructures sont retardées et l’acheminement des services est affaibli dans des secteurs essentiels comme l’éducation, la santé et les services d’utilité publique. Par ailleurs, le dépassement des dépenses courantes peut aboutir à une accumulation d’arriérés, à des emprunts non programmés et à des besoins de financement plus élevés, d’où une aggravation des vulnérabilités budgétaires à moyen terme. Ces ajustements en cours d’exercice rendent les budgets moins prévisibles et plus difficiles à gérer, ce qui finit par miner la crédibilité des politiques et le contrat social, car les engagements sont constamment révisés ou tout simplement non respectés.
5. Les résultats différent-ils d’un pays à l’autre et, dans l’affirmative, pourquoi ?
Oui. Comme nous l’avons déjà indiqué, l’ancrage des institutions et des politiques joue un rôle important.
Les pays dotés d’institutions budgétaires solides — telles que règles budgétaires ou conseils budgétaires indépendants — tendent à accuser moins d’écarts entre objectifs et résultats. La mise en œuvre d’un programme appuyé par le FMI est également liée à des dérapages plus modestes dans l’exécution des plans budgétaires, ce qui porte à croire que la conditionnalité et le suivi contribuent sans doute à aider les gouvernements à tenir leurs engagements.
Cela étant, les pays fragiles ou à faible revenu connaissent en général des écarts plus marqués, car les contraintes en matière d’institutions, de capacités et de financement y sont plus lourdes. Les facteurs liés à l’économie politique jouent aussi : la discipline budgétaire s’affaiblit durant les années qui précèdent des élections, période où les écarts se creusent entre objectifs budgétaires et résultats, d’où l’importance des ancrages budgétaires crédibles et fondés sur des règles.
6. Quels sont les principaux enseignements pour les décideurs et quelles sont les contraintes auxquelles ils se heurtent ?
La principale conclusion est simple, mais difficile à appliquer : les budgets doivent être réalistes et ils doivent être exécutés.
Bien entendu, les gouvernements doivent gérer des contraintes réelles. Les cours des produits de base fluctuent, les dons prennent du retard, les financements sont instables et les chocs sont de plus en plus fréquents. Les dépenses d’urgence et les pressions politiques sont difficiles à éviter. Une exécution parfaite n’est pas faisable et elle n’est sans doute pas réaliste à court terme
L’objectif doit plutôt être d’éviter que les dérapages budgétaires ne deviennent la norme. Notre analyse fait ressortir plusieurs priorités pour l’ensemble de l’Afrique subsaharienne. Les prévisions de recettes doivent s’appuyer sur des hypothèses macrobudgétaires réalistes, les résultats des exercices récents et l’évaluation systématique des projections. S’agissant des dépenses, une budgétisation descendante plus ferme avec des plafonds globaux contraignants peut contribuer à fixer une discipline et un ordre de priorités.
Il est primordial d’améliorer les engagements, vérifications et contrôles de paiement pour maîtriser les dépassements et prévenir l’accumulation d’arriérés. La protection des dépenses d’équipement passe par l’amélioration de l’évaluation des projets, de la planification de trésorerie et des sauvegardes durant l’exécution. Des institutions plus solides — y compris règles budgétaires, conseils indépendants et dispositifs de gestion des risques budgétaires — peuvent offrir des ancrages, le cas échéant complétés par des programmes appuyés par le FMI. Enfin, un contrôle parlementaire plus poussé, des limites aux réaffectations en cours d’exercice en période électorale et un meilleur alignement de l’appui des partenaires techniques et financiers sur les systèmes nationaux peuvent réduire la fragmentation et accroître la transparence.
SOURCE : FMI